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Armas: O dilema do controle

Como tentamos regular a produção, uso e circulação de armas no sistema internacional

Monica Herz Publicado em 31/05/2019, às 19h00

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A capacidade de desenhar, produzir e comercializar objetos que aumentam nossa habilidade de destruição é notável. A ciência moderna e a industrialização elevaram de forma assustadora esse potencial. Mas também somos capazes de imaginar regras de convivência social que limitam o papel das armas.

O controle de armamentos e o desarmamento são práticas de interdição que podem se referir a localização, tempo de uso, prontidão, quantidade, tipos de armas ou grupos sociais protegidos. Dispõem sobre como os Estados se relacionam e como indivíduos são tratados, e limitam o exercício da soberania dos Estados. Regiões podem seresmilitarizadas ou o uso de armas ser proibido em partes do planeta — caso das nucleares na América Latina. Talvez a forma mais conhecida de controle seja a proibição do uso de armas de guerra contra civis.

Devemos ainda lembrar a importante distinção entre os mecanismos de controle de armamentos por um lado — controle qualitativo ou quantitativo, não proliferação, controle de exportações, medidas de confiança mútua, proibição de certos métodos de guerra, regulação sobre em que condições armas podem ser usadas — e, por outro, o desarmamento — que inclui a eliminação de capacidades, imposto ao final de uma guerra, como sanção ou através de negociação multilateral. Assim, temos regras sobre o controle do uso de armas nucleares, mas regras de desarmamento para as químicas e biológicas.

Podemos dividir os mecanismos de controle e desarmamento em duas categorias: formas de estabilização da relação entre Estados ou formas de humanização e pacificação das relações sociais.

A estabilização das relações entre Estados busca um balanço de poder ou a expressão de relações assimétricas, como situações em que um é vencedor de uma guerra e outro, perdedor. Os acordos entre Estados muitas vezes visam evitar uma corrida armamentista e gerar transparência ou espaço de discussão.

Desde os anos 1950, medidas de confiança mútua vêm sendo elaboradas para evitar não somente corridas armamentistas mas acidentes e comunicações distorcidas. Os Estados Unidos e a União Soviética, e depois a Rússia, assinaram diversos tratados usando essa lógica, como o Novo Tratado de Redução de Armas Estratégicas de 2010. O processo permitiu manter formas de comunicação e administrar a corrida armamentista entre os blocos, dificultando a transformação da Guerra Fria em guerra quente. Por outro lado, as negociações foram marcadas pela ideia de que a capacidade de destruição mútua deveria ser mantida para reproduzir a estabilidade.

O sistema internacional também produziu regras sobre armas baseadas em princípios humanitários focados em limitar o sofrimento e manter a continuidade da vida civil pacificada mesmo em tempos de guerra. O direito humanitário estabelece a distinção entre militares e civis, entre campo de batalha e vida civil, e aponta a necessidade de considerar os custos humanitários das atividades militares. Armas que não podem respeitar os princípios da distinção e proporcionalidade são examinadas nessa perspectiva.

Exemplos: o Acordo de Strasbourg de 1675 bane o uso de balas envenenadas; a Convenção de Genebra de 1864 cria regras sobre a proteção de doentes e feridos; as Conferências de Haia de 1899 e 1907 buscam limitar gastos militares e regular a condução da guerra; as regras de Haia de 1922 visam limitar o uso do avião para a destruição. Armas de destruição em massa ganham especial atenção a partir dessa lógica.

A Convenção para Armas Biológicas e Tóxicas de 1972 foi o primeiro tratado a banir uma vasta categoria de armas. As químicas também são proibidas por um tratado de 1993. Esse é um caso especial, pois o regime de controle é mais robusto, tendo sido criada a Organização para a Proibição de Armas Químicas. A convenção de 1981 sobre armas convencionais trata de um conjunto de armas consideradas desumanas, como minas, armas incendiárias e a laser, que visam cegar.

Em 1997, o Tratado de Ottawa baniu minas antipessoais. Em 2008 uma convenção proibiu munições cachos. E, em 2017, um tratado proibiu armas nucleares. Também há regras que se limitam a lidar com a transferência de armas. O tratado de 2013 restringe o uso ilícito de armas, como por ditadores ou grupos criminosos, por exemplo.

Outra forma de controle são os programas de Desarmamento, Desmobilização e Reintegração no pós-conflito, no contexto de processos de paz nos quais a ONU está envolvida. As restrições relativas ao desenvolvimento, produção, armazenamento, proliferação e uso de armas é uma esfera normativa crucial para a qual o Sistema ONU tem contribuído desde meados do século 20. É uma contribuição básica para a governança no campo da segurança, limitando a geração de dilemas de segurança, construindo confiança e protegendo princípios do direito humanitário e humanos.

A Assembleia Geral, o Conselho de Segurança, a Conferência de Desarmamento, a Agência Atômica Internacional, a Organização para a Proibição de Armas Químicas, a Comissão Preparatória para o Banimento Amplo de Testes Nucleares, o Escritório das Nações Unidas para Drogas e Crime são os principais espaços no Sistema ONU para lidar com controle de armas e desarmamento.

A verificação e o acompanhamento da aderência às regras dos tratados e acordos são realizados pelas agências da ONU em missões especiais e redes de monitoramento. Ademais, o treinamento e o apoio aos países, para que possam aderir às regras, são prioridade. Finalmente, devemos salientar a produção de informação e conhecimento nessa esfera, realizada pela ONU em encontros, registros de armas e na produção da Revista da Unidir (Instituto das Nações Unidas para o Desarmamento).

Existem dois desafios. Por um lado, a dificuldade em fazer com que as regras sejam respeitadas — interesses econômicos e políticos contrários são gigantescos. Por outro, há de se fazer com que a produção de normas acompanhe o desenvolvimento da indústria. A maneira como a indústria permite a aplicação de tecnologias, cada vez mais destruidoras, gera quase uma corrida entre formas de controlar as armas e processos de modernização da destruição.

O espaço político para a geração de regras de controle não pode ser limitado aos governos e Estados. A sociedade civil tem papel crucial na pressão para que armas não sejam usadas ou desenvolvidas e na estigmatização dos que desrespeitam as regras. Campanhas fazem parte dos movimentos da sociedade e vinculam a preocupação com questões humanitárias, a segurança humana, os direitos humanos e as regras de controle. Quando jovens americanos saem às ruas para reivindicar limites ao acesso às armas em seu país, eles se juntam a essa tradição de resistência.


Por Monica Herz, professora do Instituto de Relações Internacionais da PUC-Rio