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Armas: o dilema do controle

Como tentamos regular a produção, uso e circulação de armas no sistema internacional

segunda 23 julho, 2018
Acordos entre Estados muitas vezes visam evitar uma corrida armamentista
Acordos entre Estados muitas vezes visam evitar uma corrida armamentista Foto:Shutterstock

A capacidade de desenhar, produzir e comercializar objetos que aumentam nossa habilidade de destruição é notável. A ciência moderna e a industrialização elevaram de forma assustadora esse potencial. Mas também somos capazes de imaginar regras de convivência social que limitam o papel das armas.

O controle de armamentos e o desarmamento são práticas de interdição que podem se referir a localização, tempo de uso, prontidão, quantidade, tipos de armas ou grupos sociais protegidos. Dispõem sobre como os Estados se relacionam e como indivíduos são tratados, e limitam o exercício da soberania dos Estados. Regiões podem ser desmilitarizadas ou o uso de armas ser proibido em partes do planeta – caso das nucleares na América Latina. Talvez a forma mais conhecida de controle seja a proibição do uso de armas de guerra contra civis.

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Devemos ainda lembrar a importante distinção entre os mecanismos de controle de armamentos por um lado – controle qualitativo ou quantitativo, não proliferação, controle de exportações, medidas de confiança mútua, proibição de certos métodos de guerra, regulação sobre em que condições armas podem ser usadas – e, por outro, o desarmamento – que inclui a eliminação de capacidades, imposto ao final de uma guerra, como sanção ou através de negociação multilateral. Assim, temos regras sobre o controle do uso de armas nucleares, mas regras de desarmamento para as químicas e biológicas

Podemos dividir os mecanismos de controle e desarmamento em duas categorias: formas de estabilização da relação entre Estados ou formas de humanização e pacificação das relações sociais.

A estabilização das relações entre Estados busca um balanço de poder ou a expressão de relações assimétricas, como situações em que um é vencedor de uma guerra e outro, perdedor. Os acordos entre Estados muitas vezes visam evitar uma corrida armamentista e gerar transparência ou espaço de discussão. Desde os anos 1950, medidas de confiança mútua vêm sendo elaboradas para evitar não somente corridas armamentistas mas acidentes e comunicações distorcidas. Os Estados Unidos e a União Soviética, e depois a Rússia, assinaram diversos tratados usando essa lógica, como o Novo Tratado de Redução de Armas Estratégicas de 2010. O processo permitiu manter formas de comunicação e administrar a corrida armamentista entre os blocos, dificultando a transformação da Guerra Fria em guerra quente. Por outro lado, as negociações foram marcadas pela ideia de que a capacidade de destruição mútua deveria ser mantida para reproduzir a estabilidade.

O sistema internacional também produziu regras sobre armas baseadas em princípios humanitários focados em limitar o sofrimento e manter a continuidade da vida civil pacificada mesmo em tempos de guerra. O direito humanitário estabelece a distinção entre militares e civis, entre campo de batalha e vida civil, e aponta a necessidade de considerar os custos humanitários das atividades militares. Armas que não podem respeitar os princípios da distinção e proporcionalidade são examinadas nessa perspectiva.

Exemplos: o Acordo de Strasbourg de 1675 bane o uso de balas envenenadas; a Convenção de Genebra de 1864 cria regras sobre a proteção de doentes e feridos; as Conferências de Haia de 1899 e 1907 buscam limitar gastos militares e regular a condução da guerra; as regras de Haia de 1922 visam limitar o uso do avião para a destruição. Armas de destruição em massa ganham especial atenção a partir dessa lógica.

A Convenção para Armas Biológicas e Tóxicas de 1972 foi o primeiro tratado a banir uma vasta categoria de armas. As químicas também são proibidas por um tratado de 1993. Esse é um caso especial, pois o regime de controle é mais robusto, tendo sido criada a Organização para a Proibição de Armas Químicas. A convenção de 1981 sobre armas convencionais trata de um conjunto de armas consideradas desumanas, como minas, armas incendiárias e a laser, que visam cegar. Em 1997 o Tratado de Ottawa baniu minas antipessoais. Em 2008 uma convenção proibiu munições cachos. E, em 2017, um tratado proibiu armas nucleares. Também há regras que se limitam a lidar com a transferência de armas. O tratado de 2013 restringe o uso ilícito de armas, como por ditadores ou grupos criminosos, por exemplo.

Outra forma de controle são os programas de Desarmamento, Desmobilização e Reintegração no pós-conflito, no contexto de processos de paz nos quais a ONU está envolvida. As restrições relativas ao desenvolvimento, produção, armazenamento, proliferação e uso de armas é uma esfera normativa crucial para a qual o Sistema ONU tem contribuído desde meados do século 20. É uma contribuição básica para a governança no campo da segurança, limitando a geração de dilemas de segurança, construindo conf iança e protegendo princípios do direito humanitário e humanos. A Assembleia Geral, o Conselho de Segurança, a Conferência de Desarmamento, a Agência Atômica Internacional, a Organização para a Proibição de Armas Químicas, a Comissão Preparatória para o Banimento Amplo de Testes Nucleares, o Escritório das Nações Unidas para Drogas e Crime são os principais espaços no Sistema ONU para lidar com controle de armas e desarmamento.

A verificação e o acompanhamento da aderência às regras dos tratados e acordos são realizados pelas agências da ONU em missões especiais e redes de monitoramento. Ademais, o treinamento e o apoio aos países, para que possam aderir às regras, são prioridade. Finalmente, devemos salientar a produção de informação e conhecimento nessa esfera, realizada pela ONU em encontros, registros de armas e na produção da Revista da Unidir (Instituto das Nações Unidas para o Desarmamento).

Existem dois desafios. Por um lado, a dificuldade em fazer com que as regras sejam respeitadas – interesses econômicos e políticos contrários são gigantescos. Por outro, há de se fazer com que a produção de normas acompanhe o desenvolvimento da indústria. A maneira como a indústria permite a aplicação de tecnologias, cada vez mais destruidoras, gera quase uma corrida entre formas de controlar as armas e processos de modernização da destruição. O espaço político para a geração de regras de controle não pode ser limitado aos governos e Estados. A sociedade civil tem papel crucial na pressão para que armas não sejam usadas ou desenvolvidas e na estigmatização dos que desrespeitam as regras. Campanhas fazem parte dos movimentos da sociedade e vinculam a preocupação com questões humanitárias, a segurança humana, os direitos humanos e as regras de controle. Quando jovens americanos saem às ruas para reivindicar limites ao acesso às armas em seu país, eles se juntam a essa tradição de resistência.

* Monica Herz é professora do Instituto de Relações Internacionais da PUC-Rio.

Monica Herz


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